数据分析显示，在我国区域（省级）政府财政收入中税收收入所占比重较低，财政转移支付所占比重较高，区域政府过分依赖中央政府转移支付，使得他们一方面努力争取更多的转移支付，同时不得不寻找另外财源以弥补税收分配不足，土地出让收入也就成为其首选目标。

　    地方政府本级财政收入占全部财政收入不到50%

　    我国现行政府财政收入，主要由两部分构成，一是税收收入，二是非税收入。非税收入主要包括国有资产经营收益、国有企业计划亏损补贴、行政性收费收入、罚没收入、使用费收入、专项收入、其他收入。
　    从表一可以看出，第一，税收收入占我国政府财政收入绝对比重，一般占90%左右，但是呈现逐年下降趋势，从2004年的91.5%下降为2009年的86.9%，下降了4.6个百分点。第二，非税收入在我国政府财政收入中所占比重较小，但呈现逐年上升趋势，非税收入占财政收入比重从2004年的8.5%上升到2009年的13.1%，上升了4.6个百分点。
　    在我国，政府分为不同层级（5个层级，除中央政府外，地方政府又可分为省级、地级、县级、乡级），政府财政收入是全国各层级政府财政收入的总和，税收收入也同样是全部各层级政府税收收入的总和。财政收入要在各个不同层级政府间划分，也即进行财政收入分配（简称财政分配），税收收入也同样要在不同层级政府间划分，也即进行税收收入分配（简称税收分配）。税收分配格局直接影响和决定着政府财政收入格局，同时也影响着政府财力大小。因此，其效率高低关系到政府有效履行公共服务职能的程度和质量。
　    从表二可以看出，第一，在我国政府财政收入格局中，中央政府财政收入（本级收入）一般占大头，地方政府本级财政收入（不包括中央税收返还和转移支付）占全部财政收入不到50%，这种格局近几年基本维持不变。第二，在我国政府税收收入格局中，中央政府税收收入（或称中央级税收）同样占大部分，地方政府税收收入（或称地方级税收）占小部分，而且这一比重低于地方政府财政收入占全部财政收入的比重。第三，在我国政府非税收入中，中央政府只占小部分，地方政府则占非税收入的绝大部分，特别是2004年地方政府非税收入占全部非税收入的84.9%，但是，中央政府非税收入占全部非税收入的比重呈现不断上升的趋势，从2004年的15.1%，上升到2008年的24.1%，5年间提高了9个百分点。
　

        地方政府本级财政收入构成中，税收比重不断下降
　

        中央政府财政收入构成中，税收收入占绝对比重，一般高于90%，但呈现不断下降趋势，从2004年的97.7%下降为2008年的94.8%。非税收入占政府收入的比重很低，一般低于5%，但近年非税收入比重呈现上升趋势，从2004年的2.3%上升到2008年的5.2%，提高了2.9个百分点。总体看，中央政府财政收入以税收收入为主，非税收入占很小部分。
　    从表三可以看出，地方政府本级财政收入构成中，税收收入占较大比重，一般高于80%，但呈现不断下降趋势，从2004年的84.1%下降为2008年的81.2%。非税收入占财政收入比重呈上升趋势，从2004年的15.9%上升到2008年的18.8%。非税收入所占比重上升，表明地方政府财力仅靠税收收入已不能满足需要，其不得不开辟新财源，非税收入和预算外收入项目成为其选择的手段。
　    按照我国现行财政管理体制，地方政府财政收入，除本级外，还有中央对地方税收返还和转移支付，这两部分共同构成地方政府财政收入合计。
　    地方政府财政收入构成中，本级财政收入占55%左右，且存在波动状态，从2004年的53.3%上升到2006年的57.5%，又下降为2008年的55.5%。中央对地方税收返还和转移支付占地方政府财政收入的比重一般在45%左右，且呈现出由高到低，再由低到高的曲线，从2004年的46.7%下降为2006年的42.5%，又上升为2008年的44.5%。显然，地方政府过度依赖中央政府税收返还和转移支付，这与地方政府承担了超额事权以及财力与事权不匹配有关。
　    在地方政府可支配（或可用）财力中，地方级税收收入只占不到一半，近一半来自中央政府税收返还和转移支付。也就是说，按照分税制体制，分配给地方政府的本级税收收入，远远不能满足其履行事权所需财力。
　    笔者认为，按照分税制，将属于地方本级税收收入直接留给地方政府，是税收收入初次分配；通过中央政府集中税收收入，再由中央政府采用税收返还或者转移支付方式提供给地方政府，是税收收入再分配。
　    税收初次分配，因为没有中间环节，直接留给地方政府，其效率要高；税收收入再分配，先集中到中央政府，由中央政府再按照不同方式转移给地方政府，由于存在很多中间环节和程序，其效率必然存在损失。
　    通过以上分析，我国政府财政收入中，税收收入一般占大部分比重，但都存在不断下降趋势，非税收入所占比重存在上升趋势。这一现象必须引起高度关注。税收收入在政府收入中虽然占较大比重，但其在中央政府和地方政府中的地位是不同的，在中央政府收入中，税收收入一般占90%以上，有些年份甚至高于97.7%；在地方政府收入中一般在85%以下，而且呈现不断下降趋势，到2008年税收收入（包括共享税地方分享部分）占地方政府本级财政收入的比重仅为81.2%，占地方财政收入合计的45%。
　    由于地方政府承担事权繁多，其财力远远不能满足履行事权需要，为使其财力与事权匹配，中央政府不得不采用税收返还或者转移支付方式给地方政府以财力补助，这已成为现行分税制必须正视的主要问题。
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        中央税收返还和补助收入：地方政府财力不可或缺的重要来源
　

        按照分税制体制，地方政府本级税收收入直接构成地方财政收入，地方财政收入除本级收入外，还有一部分是中央税收返还和转移支付。因此，地方政府税收收入指地方政府本级税收收入，分析税收分配就要分析税收收入在地方政府财政收入中所占比重，比重越高，说明税收分配所起作用越大。
　    数据显示，不同区域（省级）政府财政收入合计中，税收收入所占比重是不同的，而且差异很大。经济发达区域，其税收收入占地方政府财政收入的比重较高。例如，2007年，北京市税收收入占地方财政收入的比重高达78.9%，广东省税收收入占地方财政收入的比重为58.9%。经济欠发达区域，其比重较低。例如，2007年，甘肃省地方级税收收入占地方财政收入的比重仅为18.9%，其他地方也多在24%～40%之间。
　    也就是说，地方政府所需财力，仅靠地方级税收收入远远不能满足，越是欠发达区域其缺口越大，如何实现地方政府所需财力呢？目前，合法出路只有一个，由上级政府来提供保障，即由中央政府对区域政府进行财政转移支付。
　    中央政府财政转移支付资金，从本质上说，也大部分是税收收入。按照现行分税制，中央政府集中中央级税收收入，加上其他财政收入，构成中央政府财政资金，由中央政府统一运用到各项财政支出项目上，其中部分资金用于财政转移支付，这部分转移支付资金就形成了地方政府财政收入的一项来源，成为地方政府财政收入的重要组成部分。
　    数据显示，在地方财政收入中，中央财政转移支付在各区域地方财政收入中所占比例是不同的。经济发达区域，中央财政转移支付所占比重较低。例如，2007年，北京市地方财政收入中，中央政府转移支付仅占13.7%；经济欠发达区域，中央财政转移支付所占比重较高。例如，2007年，甘肃省地方财政收入中，中央政府转移支付所占比重高达68.2%。
　    区域政府财力（财政预算收入）主要有三个来源：一是税收收入；二是非税收入；三是中央税收返还和补助收入，而且这部分占四成以上，已成为地方政府财力不可或缺的重要来源。不同区域，这三部分构成比例也有所不同，发达区域税收收入所占比重高些。例如，2007年，北京市税收收入占财政收入的78.9%，广东省税收收入占财政收入的58.9%；欠发达区域税收收入所占比重较低。例如，2007年，甘肃省税收收入仅占财政收入的18.9%，因此主要依靠中央补助收入（为512.3亿元，占财政收入的68.2%）。
　    也就是说，经济越不发达区域，其地方财力越匮乏，越需要税收返还或者财政转移支付，越依赖中央政府支持。
　    财政转移支付规模过大，其合理性尚待商榷。数据显示，从中央政府和地方政府财政收入所占比重看，2008年中央为53.3%，地方政府为46.7%，中央政府占较大比例。但是，从财政支出结构看，中央政府只占21.3%，地方政府占78.7%。也就是说，中央财政收入中的大部分又通过各种方式返还给地方政府，作为地方政府支出的重要来源。这也从另一方面证明了中央政府收入中，一大部分是用于地方政府财政开支。目前事实是，中央政府财政收入大于财政支出，地方政府财政收入小于财政支出。也就是说，中央财政收入中一部分通过各种形式转移支付和补助，转移给地方政府使用，以弥补地方政府财力不足。
　    通过中央对地方转移支付，弥补了地方财力不足，支持了重大经济改革，促进了各地均衡发展。同时，转移支付制度已实施多年，一些问题也逐渐暴露出来，主要有：一是现行转移支付仍保留了原体制性转移支付特征，不利于缩小区域间差距。二是均衡性转移支付规模偏小，对区域财力均等化调节作用有限。三是专项转移支付种类繁多，在中央转移支付总规模中比重偏大。四是财政预算和预算执行情况编报尚不完整。五是专款设置不合理，部分专款交叉重复或已失去原意。六是专款分配还不够科学，公开性和透明度不足。
　

        土地出让收入成为部分地方政府主要收入来源
　

        区域政府财政收入中，非税收入占比过高，特别是土地出让收入成为部分政府主要收入来源。按照分税制，我国大多数区域政府财政收入需要上缴中央政府以进行全国再分配。许多地方政府，特别是县（市）级政府财政面临困难。因此，县（市）级政府对房地产开发及利润丰厚的土地出让具有强烈激情和权力冲动。
　地方政府成为土地出让金的“主要受益者”，土地出让金与地方政府的利益也日益密切起来。国务院发展研究中心一份调研报告显示，在一些地方政府，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。2004年6月，十届全国人大常委会第十次会议公布了一份土地管理法执法检查情况报告，其中有一组数据：1992年至2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中近3年累计达9100多亿元，扣除成本，纯收入约有1/4。
　    这是迄今人们看到的最为权威，最为全面的关于土地出让金数字。其中，一处细节耐人寻味，1万多亿元收入中超过9000亿元都在2001年至2003年间实现，那段时间，正是全国房地产业开始复苏之时，各地房价出现上涨势头。可以想见，此后数年内全国房价进入飙升阶段，土地出让收入规模可想而知。
　    来自国土资源部的数据显示，土地出让收入至少占地方政府收入的一半。中国指数研究院发布《2009年中国土地出让金年终大盘点》显示，2009年中国土地出让收入达1.5万亿元。其中，国内70个大中城市合计10836亿元，同比增长140%。杭州高达1054亿元，位居第一；上海1043亿元，排名第二；北京928亿元，位列第三。根据国土资源部统计，2008年为9600亿元，2007年1.3万亿元。
　    一些学者认为，现行分税制存在缺陷，造就了“土地财政”。因为，分税制实行后，税收收入大部分中央拿走，地方只拿小部分。一些地方政府不得已将土地出让收入作为地方财政主要来源，形成中国特色“土地财政”。分税制使中央财政占全部财政收入的比重由改革前的22%提升到53.3%，地方财政收入占比则由78%下降到46.7%，地方政府财力严重匮乏，其必然从其他渠道筹集，土地成为其获得补偿的重要选择。
　    根据国土资源部数据，2001年，土地出让收入为地方本级财政收入的16.6%，到2006年，这一比例则高达50.9%，一些地方政府土地收入竟占政府收入的70%。
 
 

   （来源：中国税务报）