2003年，党的十六届三中全会通过《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确税制改革的基本思路是“简税制、宽税基、低税率、严征管”。其中，个人所得税改革是要建立“综合与分类相结合的税制”。7年来，税制改革已经推出了一些重大举措，如增值税的转型、企业所得税的改革等。个人所得税虽然也经历了减征和停征利息税，提高工资、薪金所得费用扣除标准等方面的调整，但建立综合与分类相结合的税制未能启动。这是因为个人所得税改革所涉及的征管机制和实际运作条件尚不成熟，时机未到。但是，现在已到了个人所得税改革的最佳时期，应抓紧启动个人所得税的改革进程。
　    2010年7月11日，根据党中央关于领导干部要如实报告个人重要事项的要求，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。其中明确应报告的收入、房产、投资事项具体包括：个人的工资和各类奖金、津贴、补贴；本人从事讲学、写作、咨询、审稿、书画等劳动所得；本人、配偶、共同生活的子女房产状况；本人、配偶、共同生活的子女投资或以其他方式持有的有价证券、股票（包括股权激励）、期货、基金、投资型保险以及其他金融理财产品的情况；配偶、共同生活的子女投资非上市公司、企业的情况；配偶、共同生活的子女注册个体工商户、个人独资企业或合伙企业的情况等。这些要报告的收入、房产、投资事项几乎已涵盖了个人或与个人有关的主要的应税收入。既然规定要报告这些收入，就必然有对报告是否属实的监督审核手段，说明个人所得税征管机制的建立和运作已具备条件。
　    改革开放30多年以来，我国经济社会取得了举世瞩目的成就，人民生活水平有了较大的提高，但存在一个突出的问题，即居民收入占整个国民收入的比重不合理，职工工资收入占要素收入的比重也不合适，特别是社会成员收入差距过大，已经潜藏社会危机，不能不引起高度重视。要解决这一问题，正如温家宝总理3月22日会见出席中国发展高层论坛2010年会的境外代表时所指出的，要从三个层面入手：一是提高居民收入占整个国民收入的比重；二是逐步提高职工工资收入占要素收入的比重；三是在二次分配中运用财税杠杆，促进社会公平。
　    上述举措，第一、第二层面已经采取或正酝酿采取有关措施，如提高最低工资水平，扩大医保人群的覆盖面等。但就如何运用财税杠杆调节收入差距，特别是如何改革个人所得税的问题，尚没有动作。为此，笔者对这个层面的举措，特别是个人所得税的改革问题，谈点看法。
　

        现行的个人所得税存在诸多突出问题，应抓紧进行改革
　

        现行的个人所得税是在改革开放初期，个人收入水平总体很低、收入来源比较单一、个人收入方面的信息税务机关很难掌握的情况下出台的。其存在的突出问题主要包括以下几个方面。
　    一是分类税制区分不同的应税项目，分别规定费用扣除标准和税率，不能就纳税人全年的全部所得综合计算纳税，不能体现量能负担、公平税负的原则，不能对高收入者实行有效调节，促进税收公平。
　    二是税率结构复杂。现行的个人所得税包括超额累进税率和比例税率两种形式。其中，工资、薪金所得适用5%～45%的九级超额累进税率；个体工商户的生产经营所得，对企事业单位的承包、承租经营所得，个人独资企业和合伙企业投资者的生产经营所得，适用5%～35%的五级超额累进税率；稿酬所得，劳务报酬，特许权使用费所得，利息、股息、红利所得，财产租赁所得，财产转让所得，偶然所得和其他所得等均适用20%的比例税率。从中可以看出，税率高且档次多，与国际上普遍减少税率档次和降低税率的趋势不符。
　    三是税收优惠不规范，已不适应现在的经济形势。如对福利费给予免税的规定，当时是针对困难职工的补助，但现在以福利费名目发放的补贴津贴颇多，如仍对福利费免税，就为偷、逃税开了方便之门。
　    四是没有明确规定纳税人要普遍进行纳税申报。根据现行个人所得税规定，需要进行自行申报的纳税人只限于全年年所得超过12万元的，在中国境内两处或两处以上取得工资、薪金所得的，从中国境外取得所得的，以及应税所得没有扣缴义务人的。规定没有明确所有纳税人都应进行纳税申报。
　

        建立综合与分类相结合的个人所得税征管机制所需的基本条件
　

        综合与分类相结合的个人所得税征管机制及其运作，与分类个人所得税相比有更高的要求，突出反映在以下几个方面。
　    一是应对每一位纳税人实行统一编号即税号。我国现已普遍实行了公民身份证制度，每个公民都有一个身份证号。同时，现在推行覆盖面越来越广的医疗、失业、养老等保险，都为建立纳税人编号打下了基础。只要公安等部门配合，建立纳税人编号并非难事。
　    二是推行个人工薪、津贴、补贴、劳务报酬、保险、投资等各项收入的货币化。将所有实物、服务和有价证券都一律折算成货币，计算所得。
　    三是推行非现金结算，严格限制现金的提取和支付。
　    四是建立财税部门与金融、保险、证券、房地产管理部门联网的网络系统。财税部门可通过网络掌握纳税人的各方面收入信息。既然中央要求领导干部必须报告个人收入、房产、投资等事项，也可以针对纳税人出台相应政策。因此，建立综合和分类相结合的个人所得税征管机制条件已经成熟。

　 

        建立我国综合与分类相结合的个人所得税机制要解决几个主要问题
　   

        首先，要明确立法观念。个人所得税法是调整国家和公民利益的重要税法，其立法渊源应来自国家宪法的有关规定，这样它才具有适用于全民的法律效力。因此，正拟议起草的税收基本法应以宪法中有关公民纳税的条款为依据，规定纳税人的基本权利与义务，特别应明确以自然人为调整对象的理念，以转变现行法律法规中只以法人为调整对象的情况，同时还应明确作为执行国家税法的税务部门和税务人员，有维护税法尊严和公正执行的职责，要尽可能为纳税人遵从税法提供服务。
　    其次，要完善个人所得税的法律体系，包括个人所得税法和税收征管法两个方面。在个人所得税法完善方面，一要拓宽税基，要把附加福利和职务消费都纳入应税收入，并把资本利得也列入个人所得税税基。同时，在费用扣除计算和范围方面，政策设计应更为合理，如应区别已婚未婚、有无赡养老人、有无抚养未成年子女等不同的情况，确定不同的费用扣除标准，以体现合理负担原则。另外，与税基有关的减免税政策也应更合理和更具操作性，在体现合理优惠的同时，应堵塞偷税漏洞。二要调整税率。应针对劳动所得和资本利得分别设计累进税率和比例税率，但是税率档次不应过多，边际税率不应过高，重点调节高收入者，以使我国的个人所得税税率在国际上是适中的。在当今国际竞争日趋激烈的形势下，个人所得税法应有利于对人才和生产要素的吸引。
　    在完善税收征管法方面，与个人所得税关系最为密切的问题主要包括：一是现行的税收征管法没有明确非从事生产经营的自然人也应进行税务登记和纳税检查的规定。二是在采取税收保全和强制执行措施方面，应增加对非生产经营的自然人的规定。三是应敦促相关部门及时出台配套措施，前面提及的编订统一纳税号码、推行货币化计算等都不是财税部门自身所能完成的，需要国务院通过相关的行政规章给予明确规定。只有这样，才能为建立综合和分类相结合的个人所得税征管机制，并确保这一机制顺畅运转，创造必要条件。
　    总之，党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的规定》中，有关财税体制改革，特别是有关建立综合和分类相结合的个人所得税制的改革，随着《关于领导干部报告个人有关事项的决定》的实行，社会上要求解决分配不公呼声的日益高涨，已到了付诸实施的成熟时机，但愿我们能抓住这一难得的好时机。
　易运和：中国国际税收研究会荣誉理事
　
 
 

   （来源：中国税务报）