按照全国人大常委会公布的2016年立法工作计划，《环境保护税法》将于六月进行审议，如果进程顺利，有望于年内出台。这意味着我国即将开征环保税，环保“费改税”将以立法的形式固定下来。

　　随着环保税渐行渐近，人们不禁好奇，环保税法出台的背景是什么?环保税税率如何制定?环保税出台有哪些需要注意的问题?应如何看待环保税税负转嫁的问题?就此，《财会信报》记者专访了著名经济学家杨孟著。

　　开征环保税是社会进步的需要

　　杨孟著指出，环保税是经济社会发展到一定阶段的产物，具有明显的阶段性特征，西方发达国家在征环保税时大都完成了工业化进程。这些国家由于进入后工业化时代而集聚了巨大财富，足可用来处理“先污染后治理”发展模式下的遗留问题，更重要的是，开征环保税能够在一定程度上提高产品的生产成本，进而影响到产品在国际市场上的竞争力，对本国的经济发展有一定的抑制作用。我国是发展中国家，尚处于工业化中期，首要任务依然是发展经济，消除贫困，自然要考虑环保税的“抑制”因素。因此，我国迟迟没有开征环保税。

　　他认为，与西方发达国家工业化初期的情形类似，我国经济的高速发展在很大程度上也是以过度依赖资源、能源的大量消耗和不惜牺牲生态环境成本为代价的。近年来，我国的生态环境日益恶化，地质灾害、环境污染事故频发，给人民生命财产安全造成严重的威胁，成为制约经济可持续发展的瓶颈。“双高”发展模式正在遭遇来自大自然的“严刑拷问”，开征环保税的需要日渐迫切。与“双高”模式相伴，长期过度追求经济增长目标的结果，就是忽略了对企业完全成本的核算，将本应该内在化的环境、资源成本排斥在现行的产品成本核算体系之外，不能真实反映经济增长的资源环境代价，给产品的价格形成机制带来致命缺陷。这在客观上起到了鼓励生产者和消费者破坏生态环境行为的作用。同时，还会引导国际资本(污染企业)流向我国，进一步加剧我国生态环境的恶化。

　　杨孟著提出，近年来，历届“两会”均将环保税问题列为焦点话题之一，不少专家学者也以各种形式呼吁开征环保税，建立符合我国国情的环境价格和税收可持续发展机制。环境保护“费改税”逐渐进入中央政府决策层的视野，环保税立法提上了议事日程。此外，在环境保护与治理方面，我国虽然没有开征环保税，但曾有过长期与环保税具有一定替代作用的收取排污费的实践。根据税收法定原则，作为法律形式的环保税，客观上需要由较低的行政规章、条例位阶发展到到较高的法律位阶，这样一个“费改税”的自然演进过程。

　　环保税税率或将适度提高

　　关于环保税税率的制定，杨孟著表示，是环保税制的核心内容。理论上，环保税最优税率的确定，应该根据不同的污染物性质及其对自然环境污染的边际影响来设计不同的差别税率，以确保征收的环保税额足以消除对环境的“负外部性”影响。只有这样，才能倒逼企业改进技术，进行清洁生产，促使企业污染防治的总成本趋于最小化。但由于污染物对自然环境污染边际影响的确认和计量极其困难，要想设计出相应的边际税率几乎是不可能的。环保税的税率设计与征收标准难以统一，原因也正在于此。因此，设置较宽的税率幅度(区间)是一种无奈的选择，尽管可能导致环保税实际征收过程中过度使用“自由裁量权”的弊端，但囿于现有的技术经济条件也只能如此。由于在实践中难以具体测算出每种污染物对自然环境造成的“负外部性”的成本大小，故在实际操作中，一般采取先确定治理目标，然后具体测算为实现该目标所需的成本，最后根据这个成本倒推来确定税率的办法。环保税的计税依据和计征对象的性质决定了在计税模式上只能采用“从量计征”模式。

　　他指出，随着征管条件的日渐成熟和纳税环境的逐步改善，适度调整提高环保税整体适用税率水平，并有针对性地实行适用于部分税目的差别化税率和超额累进税率，是我国环保税制不断实现动态优化的可行路径和现实选择。

　　杨孟著还提出，税收实践中，由于环境损害成本和环境治理成本难以确认和计量，一般情况下，征收的环保税远远达不到完全弥补环境损害成本的程度。也就是说，环境损害成本作为税率设计的基础可能会导致企业负担过重。因此，综合各种因素，在实际征收时，应将环保税的税率确定为略高于企业的实际污染治理成本的水平，以促使企业加大污染治理投资，主动改进或采用清洁生产技术。

　　他认为，在考虑环境损害成本和环境治理成本的同时，还应考虑预期管理和技术替代性因素。在纳税人行为预期上，税率水平应有利于纳税人对征税作出积极反应，引导其排放行为或生产消费行为向有利方向发展;对有替代品的污染产品或具有相同功能的清洁产品，税率水平应高于使用或生产清洁产品成本的差额，以鼓励其使用替代品或清洁产品。

　　杨孟著由此强调，环保税的税率设计原则可以概括为如下几点。第一，根据不同的产权结构设计制定不同的税率水平，体现“污染者负担”和“受益者付费”原则;第二，税率水平应与环境损害程度、排放强度、征管成本、征管水平、所在地区经济环境相适应;第三，税率水平应有利于纳税人对征税作出积极的反应，引导其排放行为或生产消费行为向有利方向发展，鼓励其使用替代品或清洁产品。

　　环保税出台应注意五大问题

　　在采访中，杨孟著指出，环保税的出台应注意五个方面的问题。

　　一是完善相应的环境保护管理制度。实现绿色发展，环保税不能单枪匹马。开征环保税，并非解决所有环境问题的万应灵丹，还有赖于绿色环保配套政策措施的及时跟进。十八届三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，要“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度”。因此，环境保护管理制度至少应包括：严格污染物排放标准和环境影响评价制度;把环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系;建立能够体现生态文明要求的目标体系、考核办法和奖惩机制;强化执法监督，健全重大环境事件和污染事故责任追究制度;建立完善社会监督机制;建立健全环境产权交易机制;完善民事诉讼和赔偿制度;完善环保产业财税政策等。

　　二是做到经济绩效与环境保护的激励兼容。地方政府的行为是既定约束条件下的理性行为，行为本身并没有好坏之分，但行为的结果却有好坏之分。改变政府行为的结果应从改变既定约束条件来引导政府的理性行为做起。地方政府无视环境而提出的种种不合理优惠政策，表明了我国的环境政策还存在严重的漏洞，必须予以补充完善，从而正确引导地方政府在环境保护方面的预期行为，做到经济绩效与环境保护的激励兼容。

　　三是与结构性减税同步进行。我国税制结构改革的方向是逐步缩小间接税规模，适度扩大直接税规模。同时，环境税、资源税等税种，应逐步提高税率，其最终目的是大力改善自然生态环境，为经济社会的可持续发展创造资源环境支撑条件。

　　四是完善相关配套政策。开征环保税对于构建我国绿色税收体系、创造经济社会可持续发展的资源环境支撑条件等具有重要意义，但与此同时，也会增加居民的消费成本。因而，为减轻居民生活压力，政府应制定相关的配套政策，如对于达到环境保护要求的企业，给予税收优惠或者减免政策;对于低收入群体和特定的行业，给予减免税收负担的优惠政策等。

　　五是尝试实行负环保税制度。借鉴国外经验，先确定一个合理的排放“基数”， “基数”之上适用环保税率，“基数”之下适用负环保税率，也即污染排放由重到轻，依次采用由小到大的负环保税率(退税或财政补贴)，以发挥环保税制的正向激励作用。在这种机制下，污染排放由轻到重，得到的补贴愈来愈少，以至于支付巨额环保税。

　　应辩证地看待环保税税负转嫁

　　在环保税开征后，人们应如何看待税负转嫁的问题?对此，杨孟著表示，环保税属于间接税，当然存在转嫁问题，这是税负转嫁理论的基本常识，但并非所有的税负都可以顺畅地转嫁到下游产品和最终消费者身上，特别是在激烈的市场竞争压力下。在卖方市场和部分市场垄断的情况下，环保税还是有一部分能够转嫁出去的。不过，对待环保税税负转嫁问题，要辩证地看待，并非转嫁就是坏事。

　　他指出，开征环保税后，在市场竞争压力下，纳税企业首先会调整自己的生产经营策略，提高生产效率和资源利用率，消化一部分税负。对于消化不掉的税负，则通过产品涨价的方式往下游传导，转嫁到生产者或最终消费者手中。如果税负传导到下游的生产厂家身上，在市场竞争的压力下，它们也会采取同样的对策，将消化不掉的税负通过产品涨价的方式继续往下游传导。如果税负传导到下游的最终消费者身上，消费者的理性反应是调整自己的消费行为和消费模式，减少对相关产品的依赖程度，形成企业产品需求的“倒逼”机制。从这种意义上来说，没有正常的税负转嫁，环境税制就不是一个完美的税制。

　　他进一步解释称，从短期看，考虑到我国企业的负担能力和税负转嫁问题，可采取逐步提高税率水平的策略，给予企业一定的缓冲期。同时，配合环保税税率的提高，通过对企业的污染治理设备投资实行财政补贴，对于在一定时期内污染物减排达到规定标准的企业，给予一定的优惠政策等手段。这样可以在一定程度上抑制企业的税负转嫁行为。从长期看，特别是在经济发展到较高的阶段后，通过加大征收环保税的力度，可以迫使企业开发先进的清洁能源技术，淘汰落后产能，反而在一定程度上提高了企业的竞争力。通过环境税的导向作用，也有助于推动我国环保产业的发展。

 

 

　　　　（来源：财会信报）