前不久国务院正式批转了财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》(下称“《改革方案》”)，描绘了建立权责发生制政府综合财务报告制度的蓝图。《改革方案》指出，构建权责发生制政府综合财务报告制度是建立现代财政制度的需要，也是促进财政长期可持续发展和推进国家治理现代化的要求。

　　同时提出，在2020年前要建立具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度等。再次修订《会计法》时，需对这项重大会计改革进行回应和顶层设计，提供法律依据及支持，以满足和适应经济社会发展的实际需要。

 

　　顶层设计把握结构协调统一

　　《会计法》是会计法律制度中层次最高的法律规范，是制定其他会计行政法规、会计规章的依据，也是指导会计工作的最高准则。现行《会计法》自1985年1月21日第六届全国人大常委会第九次会议通过以来，截止目前共进行过两次修订，即1993年12月29日第八届全国人大常委会第五次会议《关于修改(中华人民共和国会计法)的决定》修正和1999年10月31日第九届全国人大常委会第十二次会议修订的《中华人民共和国会计法》。时隔16年之后，新的经济形势和新的立法经验又给《会计法》提出了新的要求，现行《会计法》需要有新鲜血液的注入。

　　《会计法》作为一部指导全国会计工作的根本大法，需要具有系统性、原则性和稳定性。只有配套的法律法规形成一个环环相扣、系统性强和操作性强的体系，才能为我国的会计工作提供科学的指导。

　　建立权责发生制政府综合财务报告制度涉及面广，技术性、政策性、敏感性较强。针对我国国情，导入政府综合财务报告制度应重点解决的问题是如何从现行会计体系入手，分步骤、分阶段、分重点地完成改革目标，实现政府会计系统建设的有效性。因此，《会计法》作为处理会计事务各种经济关系的法律规范，要进行顶层设计，从机制上把握与各项法律法规的协调统一。

　　一方面，《会计法》要明确与其他法律的衔接关系。财政部门有《预算法》《会计法》等较多法规性文件，这些法律在财经法规中的地位以及《会计法》与其他法律法规应如何协调统一等问题有待明确。比如，《会计法》与新《预算法》的协调关系就很重要。《改革方案》体现了“预算管理和财务管理”的要求，而我国的会计环境决定了不同核算基础的政府预算会计与财务会计将长期并存。预算会计主要向立法机关和政府内部提供预算收支的信息，政府财务会计主要提供政府财务状况信息。因此，政府会计总体上是推进财务会计与预算会计适度分离并相互衔接，即要有侧重反映预算收支执行情况的决算报表体系，又要逐步建立和发展权责发生制的财务报告体系，构建资产负债表、收入费用表等多层次的报表体系，实现与决算报表的有机衔接。为了更好地推进政府综合财务报告改革，修订《会计法》时需要重点考虑预算和会计的关系，解决两者在工作中存在的突出问题及衔接关系。
 

　　另一方面，要统筹会计法律制度体系，有效规范和指导会计实践。我国会计法律制度体系包括会计法律、会计行政法规和会计规章。《改革方案》明确，要构建以政府会计准则为统领，政府会计制度、政府财务报告编制办法和操作指南三位一体的管理模式，以有效发挥政府会计的作用。修订《会计法》时，要充分考虑三者的关系。《会计法》是会计的根本大法，明确了会计关系的协调对象和原则，是其他会计法律制度体系的“上位法”。政府会计的基本准则和具体准则属于会计的行政法规,它们必须以《会计法》的要求和原则作为导向和依据。而政府会计制度和政府财务报告的编制指南则属于会计规章，又以《会计法》和准则的要求为标准。三者之间需要形成相互关联、逻辑清晰和目标明确的法律制度体系。

 

　　定位准确把握内容详实完整

　　现行的《会计法》在制定时主要侧重于规范企业的会计工作。

　　而随着市场经济的发展和新情况的不断出现，政府会计和政府综合财务报告的地位日趋突显。
 

　　其一，在此次修订《会计法》的过程中，需要明确政府会计主体问题及界定会计目标。政府主体的范围和判断标准，政府会计与企业会计目标的差异是亟待重点解决的问题。政府会计与企业会计的目标是不同的，前者为社会提供公共产品和服务，后者以营利为目的。会计目标的不同，将对整个立法宗旨和构架有影响。受托责任观与决策有用观在《会计法》中如何体现需要认真研究。

　　其二，现行《会计法》明确提出“保证会计资料真实、完整”，将会计资料的真实、完整作为立法宗旨。高质量的会计信息是保证政府财务信息准确的“生命线”，也是政府实施宏观调控的重要依据。《会计法》在修订过程中，需要关注会计信息的要求，构建真正意义上的政府会计和政府财务报告，进而实现准确和全面地反映各级政府整体财务状况和运转情况，反映政府资产、负债和行政成本等存量信息，满足政府公共服务能力和满足财政长期可持续发展的要求。

　　其三，《改革方案》中体现了“二元结构”会计核算基础的要求。预算会计按照传统收付实现制基础进行处理，能较好地反映预算收支的执行情况，反映财政资金使用的“合规性”;而政府财务会计按照权责发生制的确认规则来构建，能较好地体现政府的财务状况，反映政府财务会计“绩效性”的管理目标。修订《会计法》时需要考虑两者会计核算基础的差异性和关联度，建议增加专门内容，区分二者之差异，并以法律形式予以确认，进一步完善记账规则，体现对会计业务过程控制的法律要求。

　　其四，《会计法》应起到监督和控制作用。政府会计核算和编报综合财务报告，需要遵循《会计法》的基本要求。政府主体的会计处理不能随心所欲，相关的单位和责任人应处于法律规定的“为”则为，“不为”则不为的要求之中。而不可有法律规定“为”所不为，“不为”所为的违法行为，从而使会计工作有法可依，保证会计核算的质量。通过基础的、过程的控制，即以业务过程的质量要求，提升会计结果的质量目标。建议修订《会计法》过程中，增加和填充“政府会计审计”“政府部门内部控制”等内容。通过进一步分类和细化会计法规制度，达到责任主体的权责相匹配，使《会计法》成为既监督会计主体及其负责人和财务会计人员的会计行为，又规范监督者监督行为的经济法律，这必将有力地提高《会计法》监督作用的力度。

 

　　夯实基础前瞻性与可操作性并进

　　随着我国经济社会的深入发展，会计工作出现了很多新的情况和特点，现行《会计法》的部分内容已不能适应新形势下的现实发展需求。对这部法律来说，这次修订既是对原有法律的完善，更是为了适应新的经济环境，扩充了新的内容，确立许多新的行为规则。因此修订《会计法》更应具有前瞻性和可操作性。

　　在政府会计领域，自2000年前后，我国积极推进了国库集中支付、政府收支分类、非税收入和政府采购制度等一系列改革。《会计法》的修订需综合考虑财税改革的最新动向，并结合时代的发展动态，从体系上予以规范。并从立法宗旨、重要的指导原则、基本的法律规范，以及许多具体制度、具体规则等方面，进行修改、补充，增加新的规定。

　　比如为满足政府会计、政府内部控制制度、政府财政管理信息系统、政府财务公开机制、政府财务报告、政府财务分析应用体系的要求，应根据客观实际的需要，结合政府会计工作的规律和特点，针对新情况、新问题，对《会计法》进行全面修订，提高《会计法》的科学性和前瞻性。同时，在修订现行《会计法》时，应增加一些更具可操作性的规定，使各项会计工作真正做到有法可依。
 

　　随着经济社会发展进入新的时期，特别是财税改革的积极推进和政府会计主体地位的日趋突显，《会计法》已经成为加强会计法制建设的客观要求。在《会计法》的修订过程中，有必要重新理清和界定会计职能和会计工作的范围和内容，规范会计应该做什么、可以做什么、不可以做什么、做了不能做的应该如何处罚。本着会计行业的内在逻辑出发，通过对会计自身行为相关内容的加强，逐步体现出不同主体在经济发展中的地位。唯有如此，《会计法》才能与会计行业的根本大法和基本法这一称谓名实相符。 

 

 

 　　　　（来源：中国会计报）