经过一波三折之后，预算法修订进入冲刺阶段。

　　《中国经营报》记者了解到，“预算法修正案(草案)”(以下简称《草案》)可能会在8月底召开的十二届全国人大常委会第十次会议上进行“四审”，并将同时提交全国人大常委会进行表决。

　　有参与《草案》起草工作的专家介绍，“四审稿”不会向社会公开征集意见，此次表决通过的可能性很大。

　　8月四审

　　一位参与《草案》起草工作的专家介绍，预算法可能将于8月底召开的十二届全国人大常委会第十次会议上进行第四次审议(以下简称“四审”)。“‘预算法四审稿’不会向社会公开征集意见，此次上会表决通过的可能性很大。”这位专家说。

　　一位全国人大常委会法工委工作人员对记者表示，原则上，8月底将会对预算法进行“四审”。但是，需要等8月中旬的全国人大常委会委员长会议上确定后，才能把《草案》提交全国人大常委会第十次会议上进行审议。

　　现行的《预算法》自1995年1月1日起施行。作为一个国家预算管理的基本法律，该法被学术界称为“亚宪法”。由于对国家政治、经济生活有着极为重要的影响，这部法律引来各方利益激烈博弈。

　　《立法法》规定，列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。

　　预算法的修订最早可以追溯到2003年的十六届三中全会，当时中央首次提出了政府的全口径预算问题。自2004年起预算法修订工作开始，至今已10年，跨跃三届人大任期，经过三次审议，堪称一场“马拉松式的修法”。

　　财税法学家、中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，预算法修订工作如此曲折，重要原因之一就是预算法修订涉及权力重新划分。这其中，不仅涉及人大与政府之间、中央政府与地方政府之间的权力划分，还涉及政府内部各部门之间的权力重新分配。

　　比如， 1994年版预算法第48条第二款规定，“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。”预算法二审稿将这一款删除，并增加一款作为第五款：“国库管理的具体办法由国务院规定。”这意味着中国人民银行对国库管理权限的减弱，而财政部的权限则得到加强。

　　而一位参与《草案》起草工作的专家介绍，由于学术界对此条款激烈批评，认为是在“开倒车”，四审稿中有可能对此条款将作出调整，继续保持现行人民银行经理国库制度。

　　施正文认为，另一个影响预算法修改的重要因素是，党的一系列重大决议的出台。在2012年年底召开的党的十八大会议上，中央提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。

　　2013年11月15日，十八届三中全会颁布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出明确要求：“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能。”这对各级人大及其常委会的预算决算审查监督提出新的更高要求。

　　6月30日，中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》，进一步从政策上明确了预算管理体制的方向。

　　全口径预算

　　长期以来，财税法学界一直呼吁建立全口径预算管理制度。预算法三审稿对此问题作出了回应。其中将预算分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，并规定“政府的所有收入和支出都应当纳入预算”。

　　这就使立法机关结束过去多年只能审查公共财政预算的局面，使全口径预算有了法律依据。北京大学财经法研究中心主任刘剑文说，“预算法三审稿的进步是很明显的，但是还有很大调整改善的空间。”他建议，将“政府的所有收入和支出都应当纳入预算”修改为 “政府财政行为都应当纳入预算”。

　　“政府的财政行为不仅包括收入和支出，若不能将所有的政府资金纳入统一的预算管理范围,一切的监督都无从谈起。”刘剑文说。

　　上海财经大学教授蒋洪认为， 所谓全口径预算，是指政府的全部收入，包括税收收入、行政性收费收入、国有资本收益、其他一切政府收入，都必须纳入预算。使用这些收入而形成的支出都是政府支出，也必须全部纳入预算。

　　但是，目前的预算体系只体现了“收”和“支”，没有体现资产负债，这就会导致很多支出转换为另外的资产，而一旦转换为另外一种资产，就脱离了公民与人大的监督视野。

　　施正文认为，虽然预算法二审稿曾提出“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”的原则，在预算完整性方面取得了进步，但距离全口径预算的目标还有很大的距离。

　　比如，大多数国家国有企业的分红占净利润的比例平均在30%~50%之间，有些特殊情况下甚至高达70%。目前我国央企上缴比例最高的资源性行业及垄断性行业的税后利润上缴比例仅为15%~20%，绝大部分央企上缴比例为5%~10%。

　　而当前国有资本经营预算占国有企业经营利润不到10%，这意味着，国有企业90%以上的利润没有纳入预算。施正文认为，国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各项收支预算，是政府预算的重要组成部分。应该将国有企业利润全部纳入国有资本经营预算。

　　设立预算委员会

　　长期以来，财税法学界专家一直呼吁，设立专职机构，负责审查批准财政预算工作。

　　近日，由刘剑文教授、施正文教授等8位财税专家联名起草的修改意见，建议成立人大预算委员会，作为专职、常设机构，从事预算监督管理工作。1998年，经九届全国人大常委会第六次会议审议，决定设立全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会(以下简称“预算委员会”)。随后，地方各级人大也设立了预算工作委员会。

　　但是，预算工作委员会级别较低，实践中只能辅助全国人大财经委员会进行预算审查监督。施正文教授认为，纵观世界各国，预算委员会都是一个重要部门。

　　比如，美国参议院和众议院有“拨款委员会”和“国会预算署”，做到所有政府部门的财政支出要经由“这两个机构核实符合年初制定的财政预算而批准后，才能支出。目前我国全国人民代表大会设立的九个专门委员会中还没有预算委员会，只常委会设有预算工作委员会，其法律地位和权威性远远不能适应目前预算审查监督的需要。

　　施正文教授认为，各级人大中的预算委员会仅仅是工作机构或服务机构。这样的预算委员会在全国人大会议和人大常委会上没有法定的主体，很难起到预算审查的作用。

　　一位曾前往全国人大常委会调研的专家介绍，全国人大常委会法制工作委员会有两百多人，而预算委员会只有二十来个人。

　　7月14日，财政部公布的数据显示，今年上半年全国财政收入达7.46万亿元，而去年全年中国财政收入已接近13万亿元。“只有二十来人，真不知道他们是怎么完成那么大量的预算审查工作的。”这位专家说。

　　同样是负责预算审查工作，美国的 “拨款委员会”和“国会预算署”拥有近千人员编制。刘剑文教授建议，在全国人大和地方各级人大设立一个预算委员会，由人大预算委员会来专门负责预决算审批和财税立法工作。
 

 

　　　（来源：中国经营报）