纵观世界各国，中央与地方财税体制的形态与国家的传统、民情紧密相关。不同程度的财权分权并没有绝对的好坏之分，关键在于是否做到“财权与事权相匹配”。党的十八大报告指出，法治是治国理政的基本方式。在中央与地方财税改革的进程中，法治思维尤显重要。

　　

　　期待：全会绘就改革路线图

　　

　　召开在即的中共十八届三中全会，将以研究全面深化改革重大问题为主要议程，因此被社会各界寄予厚望。在加快完善社会主义市场经济体制的改革全局中，财税体制改革被普遍认为是本次全会的一个“重头戏”。2011年以来，“营改增”、房产税改革试点和地方债摸底等一系列改革措施稳步推进，新一轮财税体制改革的冲锋号正在吹响。目前，改革财税体制已经成为政府和社会的共识，但是“改什么”、“怎么改”等问题还不甚明晰，我们期待三中全会为之“定调”，绘就改革的路线图和时间表。

　　

　　在党的十八大报告关于“加快改革财税体制”的阐述中，健全中央与地方财政体制、基本公共服务均等化和构建地方税体系等内容都直接指向中央与地方财税改革，反映出高层对此的高度关切。支撑我国中央与地方财政体制达20年之久的分税制，在历史上功不可没，但已经不能很好地适应现实需要，亟须改革。具体来说，分税制在性质上属于中央政府主导的行政性财政分权，没有赋予地方政府参与决策、协调的主体地位；在范围上，只涉及税收收益权的划分，没有涵盖行政事业性收费、政府性基金和国有企业利润等非税收入的划分；在内容上，只考虑了财政收入的层级配置，没有界定各级政府的财政支出责任。这些缺失在很大程度上引发了财权逐渐向中央倾斜，而事权则不断向基层下移，导致中央与地方财政关系失衡。从1993年到2012年，地方财政收入占比从78%下降到52%，而支出占比却从72%上升到85%，这种“财政收支倒挂”的尴尬局面使地方政府难以承担必要支出，催生了“跑部钱进”、土地财政依赖、地方债高筑等问题。特别是随着“营改增”推进，地方政府需要获得足以代替营业税的新的主体税种，这将“倒逼”改革。因此，从政策导向和实际需求两方面观察，此次三中全会很可能对中央与地方财税关系作出深刻变革。

　　

　　不过，依照惯例，三中全会应当并不会直接出台可执行的财税改革细则，而主要会对改革的总体目标、基本原则和时间节点等重大问题作出宏观设计，并作相应的原则性、纲领式表述。具体的实施方案则要由国家机关根据会议精神加以细化和推进。具体到中央与地方财税改革上，最为期待的是三中全会能够提出科学的指导原则，并确立法治化的路径选择。

　　

　　指导原则：财权事权相匹配

　　

　　纵观世界各国，中央与地方财税体制的形态与国家的传统、民情紧密相关。不同程度的财权分权并没有绝对的好坏之分，关键在于是否做到“财权与事权相匹配”。所谓“财权”，就是各级政府筹集财政资金的权力。而“事权”，就是各级政府所承担的支出责任。究其实质，财权是一种权利，而事权是一种义务和责任。财权与事权相匹配，就是要求财政权利和义务、责任在中央与地方之间合理配置。在我国中央与地方财税改革过程中，财权与事权相匹配应当成为指导原则，其基本内涵应包括：

　　

　　应划分“财权”，而不仅仅是“财力”。让地方政府拥有必要的财力，仅是完善中央与地方财税体制的结果，而不是实现的方法。从理论上讲，没有建立在“分权”基础上的“分钱”体制是极其脆弱和不稳定的，因为握有财权的中央政府随时可以更改财力分配，而地方政府则完全处于被动状态。同时，主张“财力”的主要用意是强调财政转移支付，而转移支付本质上也应被理解为一种“财权”。我国的转移支付规模极其庞大，2012年已逾4万亿元。然而，转移支付的科学性、规范性、透明度和监管水平都不甚理想。将转移支付构建为地方政府的权力，按照法律规则而非主观意志来分配，无疑有助于从制度上解决相关问题。

　　

　　应合理配置事权。财政既涉及“财”，也涉及“政”，分好财权必须先理清事权。我国的事权划分随意性较大，标准比较模糊。特别是在上级制定政策、下级具体执行的行政体制下，弱小的基层政府实际上承担着财政支出的终局责任，难以避免“上面千根线，基层一根针”的困境。在事权调整时，既要综合考虑国家整体利益和地方利益，保证法制统一和基本公共服务均等化，也要重视事权配置的效率，根据外部性、信息成本等因素来合理决策。同时，中央与地方事权划分还应放在政府职能转变的大背景下理解，财政支出应更多地转向民生领域，加大对医疗卫生、社会保障等基础公共服务的投入。

　　

　　应适当下放财权。财权主要包括财政立法权和财政收益权，前者是决定筹集财政收入的权力，如税收立法权、发债权；后者是享有财政收入的权力，分税制下的“地方税”、“中央税”就属于收益权的划分。从国际经验上看，中央与地方分享的财权可以是立法权，也可以是收益权。就我国目前而言，对下放财政立法权应持谨慎态度。以发债权为例，现有框架下中央和地方的监管都比较乏力，地方政府破产等配套制度尚未建立，对地区恶性竞争等负面影响的应对准备还不充分，加之国际金融、债务危机余波未散，总体来看，全面放开地方发债权的时机还没有成熟。相比之下，划分财政收益权是更加理性的选择，其重点是加快完善房产税等地方主体税种体系，推进财政转移支付制度化与科学化。

　　

　　路径选择：中央与地方关系法治化

　　

　　党的十八大报告指出，法治是治国理政的基本方式。在中央与地方财税改革的进程中，法治思维尤显重要。

　　

　　法治化应当成为改革的制度目标。从理论上看，财政分权对于提供分级公共品、促进地方民主治理和实现基本公共服务均等化都具有积极作用，因而成为世界各国中央与地方财税改革的普遍趋势。然而，在行政式分权体制下，谁掌握主导权，都很可能出于自身利益最大化而具有内收财权、外移事权的倾向。这种体制缺乏稳定性，容易造成财权与事权的不对称，导致中央与地方财税体制的失序。只有中央与地方双方共同遵守“游戏规则”，依法享有权利、承担义务，才能从根本上破解这一难题。特别是着眼于我国目前情况，中央与地方财税体制仍然带有较为浓厚的行政主导色彩，规范的层级不高、标准不清、程序不全、价值不明，约束力和可执行性较弱。政府间税收共享比例经常随中央政府的意图发生变动。要突破现实困境，根本之道是为地方政府的财权提供坚实有力的法律保障。

　　

　　法治化应当成为改革的路径选择。改革不可能永远都是帕累托改进，中央与地方财税改革的道路中，必然会面临来自既得利益与制度惯性的障碍与阻力。要保证改革方向不动摇，最为关键的就是坚持用法治思维指导改革进程。法治思维是程序正义思维、权利义务思维，要求赋予地方政府参与权和发言权，保障改革方案与进程的信息公开；法治思维也是利益平衡思维，要求在财权与事权配置上综合考虑农村与城市、沿海与内陆等地区差异，更加注重维护公平；法治思维还是权力监督思维，要求形成立法机关、财政部门、审计部门和公众舆论相结合的监督体系，并加强对违法行为的问责。法治思维最为根本的要求，就是通过全国人大立法来推进改革。立法和改革并不矛盾，反而能为改革提供理念指引、搭建博弈平台和巩固制度成果。通过制定《财政基本法》、《财政转移支付法》等法律来推进中央与地方财税改革，不仅能够为地方政府提供充分表达利益诉求的平台，从而凝聚共识、减小阻力，而且可以通过专家参与立法等方式来提升改革方案的科学水平。经由立法确认的中央与地方财税体制也具有较高的权威和较强的稳定性，更能获得各方的尊重与遵从。在法治思维下，中央与地方财税改革步伐必定会更加笃定和有力。

　　

 
           （来源：中国税务报）