农历春节前夕，发展改革委、财政部、人力资源社会保障部(下称“三部委”)发布了《关于深化收入分配制度改革的若干意见》(下称“《意见》”)。意见的总体要求之一是加快以税收为主要手段的再分配调节机制。

　　《意见》还特别强调要合理调节过高收入，并使隐性收入得到有效规范。继“十八大报告”提出了收入分配改革的大方向和之后，《意见》相继将“研究在适当时期开征遗产税”、“加快建立综合与分类相结合的个人所得税制度”、“逐步扩大个人住房房产税改革试点范围”等具体操作提上日程。围绕税收工具如何有效协调收入分配矛盾，本报记者采访了相关专家和业内人士。

 

　　总体要求

　　形成结构优化公平的税收制度　　

　　《意见》提出，要加快健全以税收为主要手段的再分配调节机制，加大税收调节力度，改革个人所得税，完善财产税，推进结构性减税，减轻中低收入者和小微企业税费负担，形成有利于结构优化、社会公平的税收制度。

　　个人所得税方面，要加快建立综合与分类相结合的个人所得税制度。完善高收入者个人所得税的征收、管理和处罚措施，将各项收入全部纳入征收范围，建立健全个人收入双向申报制度和全国统一的纳税人识别号制度，依法做到应收尽收。取消对外籍个人从外商投资企业取 得的股息、红利所得免征个人所得税等税收优惠。

　　在遗产税方面，要研究在适当时期开征遗产税。

　　房产税方面，要完善房产保有、交易等环节税收制度，逐步扩大个人住房房产税改革试点范围，细化住 房交易差别化税收政策，加强存量房交易税收征管。

　　在消费税方面，要合理调整部分消费税的税目和税率，将部分高档娱乐消费和高档奢侈消费品纳入征收范围。

　　与此同时，《意见》还强调要加快收入分配相关领域立法。中国政法大学财税法研究中心主任施政文向本报记者表示：“收入分配改革，不可避免地会遭到具有很强博弈能力的既得利益集团的抵制。因此，建议通过人大组织、引导、监督收入分配制度的改革，而不仅仅将这个议题完全交由政府自身来操作，这样能够更好的保护全体民众的最根本利益，并具备更好的权威性、公正性、科学性上。”

 

　　个人所得税

　　分类与综合税制相结合是改革方向　　

 
　　《意见》提出，在个人所得税方面，要加快建立综合与分类相结合的个人所得税制度。中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌认为，在收入分配调节中可以起到很好作用的主要是个人所得税，但是中国现行的个税制度不合理，调节作用小，未来应该向综合和分类相结合的“双向申报”方向调整。

　　双向申报有助于促进纳税人依法如实的申报。一旦纳税人申报的是虚假信息，一经核对很容易被发现。双向申报需要单位的代扣代缴和个人的申报必须真实、合法和准确。
 

　　不过，施政文认为，双向申报最核心的问题还是个人的自行申报问题。“无论个人的收入来自工资、股息、租金或财产转让收入，这些增量收入都增加了那些人群(特别是高收入者)的支付能力。必须将这些高收入者的各种收入汇总在一起作为征税基础，实行累进税率记这个，才能真正起到调节作用，实现社会公平。对税制模式进行改革就需要实行综合税制。在综合税制模式下，个人所得税的调节功能才得以发挥。而在现行的分类税制模式下，由于缺乏有效的监管，对申报人的信息是否真实也缺乏必要的检查，个人所得税的调节功能难以发挥出来。”施政文说。

　　山东济南市地税局稽查局潘洪新则认为，在个人所得税问题上，相对而言，分类税制要好操作一些——指定扣缴义务人，实行源泉扣缴，基本上大多数情况下的个税都能管起来。但综合税制要麻烦的多，它以每个自然人或家庭为征税对象，要掌握每个人或家庭的所得情况，而中国是个人口大国，地区发展水平差异大，更多的时候人们习惯现金交易，在这种情况下，想把每个人的所得都监控起来，是很困难的，解决这个问题可以分步实施，先把自然人纳税信息库建立起来，逐步采集、充实所有居民纳税人的相关信息，最后做到能基本监控居民纳税人的各种所得，此时，实行个人所得税的综合税制就不会有大的难度了。

　　施政文建议，“要加强税制模式的转换，从分类税制向分类税制与综合税制相结合的个税模式转化。把大多数的、经常性的劳动收入作为对象进行综合课征，有一些偶然性的资本性收入可以进行分类，做到综合税制与分类税制相结合。”

 

　　遗产税

　　对“存量财富”进行调节

　　2012年12月，在深圳的收入分配制度改革的思路中出现了试证遗产税的建议，这一建议引发了极大关注，甚至导致富人竞相购买保险避税。在国务院转批的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》中，提出要“研究在适当时期开征遗产税问题”。这是时隔十多年后，中国官方文件再次提到开征遗产税这一拟议。

　　施政文表示，《意见》提出要研究在适当时期开征遗产税，释放出了一个非常积极地信号，然而，什么时候是适当的时机则很难说。

　　遗产税是以财产所有人死亡之时遗留的财产净值为课征对象征收的税种，又被称为“富人税”。中国开征遗产税问题的讨论由来已久。1996年全国人大批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出，“逐步开征遗产税和赠与税”。1997年的中共十五大报告在谈到完善分配结构和分配方式时提出，“调节过高收入，完善个人所得税制，开征遗产税等新税种”。

　　其实，美国早在20世纪初开征遗产税，诞生于经济发展带来的贫富悬殊，为了缓和社会巨富阶层和普通民众之间的财富差异不得已而采取的措施。而在我国环境下，对于遗产税调节收入分配的功能，施政文解释道：“中国的财富过分集中在少数人手中，这一人群的收入不透明，存量很大，对于他们已经积累下来的财富，政府试图希望在适当的时候通过遗产税来进行收入分配改革。这样的一个信号是非常重要和必要的，因为从税收调节来看，个税具有重要的调节作用，但也有不足之处，个人所得税只能调节财富和收入的增量和流量，而对存量财富的持有者(例如本身并没有收入，而继承了大量的存量、静态的财产的人)，调节作用微不足道。这个特殊性决定了如果未来中国能对这部分人的遗产征税，税收的调节收入分配的效果就会十分明显”。

　　潘洪新称，二十多年的改革开放，已经有一大批人先富起来，永保子孙后代的荣华富贵是许多富人的愿望，但站在社会公平的角度来看，子孙后代无须努力就可以得到巨额财富是不合适的，因此，对遗产继承征税是必须的。由于征税，继承人得到的财富会因此而减少，同时，对捐赠免税的优惠还会强化他们捐赠的意愿，这两种情况都会起到对个人巨额财富的削峰作用。

　　上海金融与法律研究院执行院长傅蔚冈则认为，与其通过开征遗产税作为收入分配改革的手段，还不如对民间公益事业进行改革，吸引各种各样非政府部门的资金进入这个领域，为中低收入阶层提供各种各样的技能服务。美国的历史已经证明公益部门的发展有助于缓和社会矛盾，而中国既往财政转移支付的不成功经验也证明了这一点：与其把资源集中在政府，不如把财富散在民间。从这个意义而言，傅蔚冈认为遗产税应当缓行或者不行。

　　施政文认为，当前中国之所没有成熟的条件开征遗产税，其中一个较大的障碍富裕阶层缺乏对慈善事业尽义务的观念意识。因为高税率征收遗产税的目的并不是为了增加税收，而是以财富的“第三次分配”的形式，鼓励人们将财富投入慈善。让财富从代际间的流转转向全社会的分配。

　　谈到现行环境下要开征遗产税面临的困难，潘洪新说：“现行环境下开征遗产税最大的障碍应该还是利益集团，开征遗产税直接影响他们的既得利益，他们怎能愿意?”

　　美国遗产税的最高税率一度达到55%。那么，究竟该如何征收遗产税才算合理呢?潘洪新认为，考虑到中国的现实情况，遗产税可以设定一定的免征额，一方面降低税收成本，另一方面体现对较小数额遗产继承的人为关怀，如，继承遗产可以有20万元人民币等值的免征额，再就是对暂时不产生现金流的遗产继承(如股权、特许权及不动产的继承等)，而继承人又暂时无足够现金缴纳税款的，可以经审批后延迟缴纳。

 

　　房产税

　　标志政府政策的转向

　　《意见》指出，要改革完善房地产税。完善房产保有、交易环节税收制度，逐步扩大个人住房房产税改革试点范围，细化住房交易差别化税收政策，加强存量房交易税收征管。

　　中国房地产税改自2003年正式启动，2011年1月在上海和重庆有关房产税征收暂行办法相继出台，标志着中国房产税征收工作已经进入实质操作阶段。
 

　　潘洪新则认为，现在，公开的，有房姐、房叔，潜伏的，还有许多房哥房爷房婶，他们低成本的占有了大量的房产以求获得巨额增值，抬高了房价，使许多草民面对高房价只能欲哭无泪，这个问题不解决必然加剧社会矛盾，使社会分化并产生动乱，开征房产税，大大增加房姐、房叔们保有房产的成本，使他们逐步放弃投资房产，而将资金投入到实体经济中来，不仅会使房地产市场和价格回归理性，而且在一定程度上也会促进实体经济的发展。

　　开征房产税，更被认为是调节收入分配的重要经济手段。独立财经撰稿人曹中铭认为，我国30年的高速增长，经济增长一直处在有限地位，但也造成了贫富不均的问题。先富起来的这部分人中，有些是资本所得，通过投资投机炒作。房产税作为一种财产税，能对社会财富进行再分配，改善收入分配不公的状况。

　　北京大学林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任满燕云认为，开征房产税的意义，不在于增加一个税种，而是政府政策转向的一个重要标志，可以改善收入分配。房产税主要用于民生方面，如教育、医疗、公共安全、公共基础设施等政府服务上。房产税是改革的一个契机，因为开征房产税可能带来政府的转型。

　　“需要注意的是，房产税和城镇土地使用税要合并在一起进行设计并征税，房产不可能脱离土地而存在。”潘洪新补充道。

 

　　消费税

　　改革应避免重复征税　　

　　《意见》指出，合理调整部分消费税的税目和税率，将部分高档娱乐消费和高档奢侈消费品纳入征收范围。

　　潘洪新称，消费税存在着许多征收范围和税率结构上不合理的地方。对此，一是要做减法。随着经济的发展，人们生活水平的提高，过去我们认为的一些奢侈品已经成为普通百姓生活的必须品，此时，仍然沿用过去的消费税政策，对这些商品征消费税就有些不合情理，比如一些低价位的化妆品，还有一些普通的黄金珠宝饰品等。二是做加法，有一些社会公认的奢侈品尚未纳入征税范围，如私人飞机等，这是不合适的，所以，要对既有消费税目进行梳理，已经成为百姓生活普通用品的，拿出来;已经成为富人奢侈品消费对象而未纳入消费税征税范围的，拿进来。税率的调整也应当体现这一原则，比较接近百姓普通生活用品，不属于国家限制的产品，可以适当消费税税率。

　　明德税务高级合伙人施志群认为，征收范围过时是另一个问题。某些生活必需品和少数生产资料不应进入消费税的征收范围。如部分应税化妆品、护肤品等消费品已经成为日常生活的必需品;汽车工业在中国已经得到了长足的发展，依然将部分汽车轮胎等生产资料列入消费税征收范围，对生产的进一步发展产生了较大的消极影响。而与此同时，一些高档消费娱乐，如跑马、保龄球等一直未进入消费税的征收范围，此类物品的消费人群是占少数的高收入群体。这一做法减少了财政收入，也不利于缩小贫富差距。

　　中央财经大学税务学院副院长张广通在接受本报记者采访时称，消费税征税范围较窄，哪些消费品该征消费税、哪些不该征缺乏深入论证，随意性较大;

　　“消费税税率高低不符合实际情况。”施志群称，化妆品在现代社会已经是绝大多数人群的必需品，对此类商品设定30%的税率绝对有问题;相反游艇税和高尔夫球及球具10%的税率则是偏低。高尔夫球具、游艇税等等这类确实是高收入高消费人群所消费的奢侈品应当提高消费税税率，这些奢侈品的消费人群是占少数的高收入群体，而且其范围绝对是高收入人群消费的真正的奢侈品，所以课以重税不影响多数的消费者，而且也能真正达到调节收入差距的作用。

　　另外，施志群认为消费税价内税导致重复计征。世界上很多国家都采用价外税而不用价内税，而我国的计税方式则采用价内税，消费者在购买货物或接受服务时就已经支付了“无形的税金”。尽管事实上消费税通过转嫁最终也是由消费者承担，达到和价外税一样的效果，但由于目前我国公民的法律意识、特别是纳税意识不强，因此，采用该形式不利于提高国民的税收法律意识。张广通对此也颇为认同。

　　谈到消费税的改革方向，施志群称，按照此前税务总局官员给出的信息，消费税的改革主要包括两方面：一是对征收范围的扩大或缩小，增大对“两高一资”(高耗能、高污染、资源性)产品的税率;另一面将在征收环节进行改革。具体而言：首先，对征收范围进行必要的调整，取消一些生产、生活的常见必需品，增加高档消费娱乐类。其次，对消费税的征收环节进行改革，将试点在加油站对消费者征收成品油消费税，由向企业征收改为向居民个人征收，将消费税由“价内征收”转向“价外征收”，也就是将消费税征收环节后移至最终销售环节，实现价税分离。

　　张广通认为，进行消费税改革的办法主要有：进一步明确消费税的功能定位，处理好与资源税、环境税的关系，避免重复征税和只增税不减税;将消费税由价内税改为价外税，解决增值税与消费税的不合理重复征收问题;取消实木地板、一次性筷子、啤酒、汽车轮胎(与汽车重复征收)的消费税，增加一些新税目;除烟酒和高档奢侈品外，其他消费品酌情下调税率;从实际出发，适当调整消费税的征税环节和征税方式，减少对企业正常经营的不合理干预;现在对车辆征收的税种过多，重复征税严重，加重了企业和老百姓的经济负担，应予适当减并，比如可以取消车辆购置税等。

 

　　短评

　　税制改革和征收程序要双管齐下!

　　《意见》指出，“我国在收入分配领域仍存在一些亟待解决的突出问题，例如收入分配秩序不规范，隐性收入、非法收入问题比较突出等，这些问题的产生，与收入分配及相关领域的体制改革不到位、政策不落实等直接相关。”

　　记者认为，《意见》涉及到主要个人所得税，消费税，房产税以及尚未开征的遗产税等大小税种。以税收手段作为突破口进行收入分配改革，需要在税制改革和征收程序两个方面同时加以完善。税制改革是前提与核心，征管程序是必要保障。否则，即使税法得到改良，也不能保障执行的效果，税收也就发挥不了调节功能。

 

　　　（来源：财会信报）