进入2010年以来，“调整收入分配”一词以前所未有的密集度出现在官方表述中，出现在人们的热议中。围绕这一问题，记者近日采访了中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长高培勇。
　    记者：近日，1月~5月全国财政收入数据一公布，有关政府财政收入比重过高、企业和居民负担过重的讨论就迅速占据各种媒体。据财政部统计，今年1月～5月，全国财政收入35470.39亿元，比去年同期增加8361.72亿元，增长30.8%。此前，新华社《经济参考报》5月10日发表的《我国贫富差距正在逼近社会容忍“红线”》的长篇报道也引发了广大读者的大量议论。为什么近来人们对收入分配问题特别关注？
　    高培勇：应当说，在我国，收入分配差距和贫富差距并非新问题。有关这个话题的讨论和关注，起码可以追溯至十几年前甚至更早。有关研究机构围绕收入分配差距和贫富差距问题，也一直在不断地通过公布调研结果，向社会发出警示。不过，回过头来看，总体说来，这些讨论、关注、调研以及警示所产生的社会冲击力，都不及这一次来得大。这一方面可归因于收入分配矛盾日积月累，日趋尖锐化和严峻化；另一方面，经过为期一年多的国际金融危机的洗礼，我国收入分配矛盾的“软肋”得以尽显，从而到了不能不正视、不能不采取有效措施加以解决的境地，这是一个十分重要的背景。
　    记者：面对目前的情况，应该采取什么对策？
　    高培勇：据悉，有关政府部门正在抓紧收入分配制度改革方案的研究并有望在年内出台。对此，人们翘首以待。这里需要提醒的一个至关重要的问题是，这次的改革方案必须加入切实有效的措施，决不能再停留于以往的“务虚”状态———定有目标，但无实招相伴或苦于无实招。应当说，我国的收入分配矛盾之所以积累和演化到目前这个样子，在很大程度上，正是因为没有拿出实招或苦于无实招。
　    记者：为什么政府难以拿出实招或苦于无实招？
　    高培勇：在我看来，这可以说是体制转换背景下呈现出的一个特殊矛盾现象。在计划经济体制条件下，政府曾经拥有强有力的调节收入分配的手段。那个时候，在农村，农民获得货币收入的几乎唯一的渠道，就是把剩余的农副产品拿到国有供销社出售，而国有供销社执行的是政府统一规定的收购价格。通过农副产品统购统销这个基本制度，政府实际上牢牢控制住了农民的收入水平。在城市，城市居民获得货币收入的几乎唯一的渠道，就是供职于公有制单位并获取工资，而公有制单位职工的工资水平是由政府所规定的。通过八级工资制这个基本制度，政府实际上也牢牢控制住了城市居民的收入水平。把农民和城市居民的收入水平纳入制度体系管住了，人与人之间的收入分配差距自然就是可控的。在那个时候，凭借着这两个基本制度的支撑，人与人之间的收入分配差距主要体现在城乡之间。在城市或农村内部，收入差距是不大的。而且，这种差距，在很大程度上，又处在制度框架之内，甚至就是制度所决定的。
　    从计划经济走向市场经济之后，情况就显著不同了。经过长达30多年的市场化进程，可以看到，面对日益拉大的收入分配差距，政府的作用空间已经相当有限了。在理论上，收入分配至少可以分为初次分配和再分配两个层面。初次分配是基础环节。基础打不牢，其他便很难谈起。但这一层面的问题，多属于市场体系。政府既不能直接给非国有制企业职工涨工资，也不宜过多干预国有企业的职工工资。政府所能做且可有效的，至多是规定最低工资水平和规范市场分配秩序。就是说，初次分配制度格局的调整要通过完善市场体系来完成，系长期工程，非短期所能奏效。就此而论，眼下政府所能拿出的实招，只能或主要来自再分配层面。
　    记者：掌控在政府手中的再分配手段主要是什么？
　    高培勇：在再分配层面，政府所能操用的手段，说到底，就是“劫富济贫”———用从富人那里得来的钱去接济穷人。劫富与济贫相比，基础又在劫富。因为，只要有钱，只要有较为充裕的财政资金作后盾，在既有的财政支出体制和机制中，济贫的目标是不难实现的。关键的问题是钱从何处来？如果是来自正常的财政收入即用一般纳税人的钱去补贴低收入群体，虽不能说不具有调节功效，但其功效肯定是打折扣的。只有当钱来自于“劫富”，即用高收入群体的钱去补贴低收入群体时，才会收获真正意义上的调节功效。能否在“劫富”的基础上实施“济贫”，是财税政策的灵魂或实质之所在。故而，重要的在于要建立一种具有“劫富济贫”功能的财税活动机制。
　    记者：能够担当起“劫富”重任的财税政策手段是什么？
　    高培勇：在市场经济的体制中，政府所能操用的劫富手段，基本上就是税收。当然，说基本的劫富手段就在于税收，并非意味着税收在收入分配调节问题上就是万能的。我们不应也不能从“税收无用论”一下子跳向“税收万能论”。但问题在于，离开了税收这个并非万能但多少具有一些调节作用的手段，政府还能拿出什么样的办法去实施调节？如果连税收这样的手段都不能派上用场，那收入分配制度的改革岂不仍旧要停留于“空谈”境地？
　    记者：那么，税收怎样才能担负起调节收入分配的重任呢？
　    高培勇：就目前而言，在由18种税所构成的中国现行税制体系框架中，细数起来，能够具有劫富功能、充当劫富手段的，也就是个人所得税。除此之外的其他税种，如占比居第一位的增值税等各种流转税（间接税），起码在税理上它们是被归结为累退税的。或如占比居第二位的企业所得税，毕竟也是以企业而非居民个人作为纳税人的。而且，它最终也要附加于价格之中转嫁出去。
　    诚然，中国也可以通过开征新税如以物业税或房产税为代表的财产税，来实施更具基础性———釜底抽薪的调节。但在眼下，这还只能是一种目标。在收入分配矛盾已经异常尖锐、年内必须拿出切实可行方案的今天，我们毕竟不能“画饼充饥”，把未来可能操用但目前尚不存在的东西当作现实的手段。在当前的中国，收入分配制度的改革还是要指望于在个人所得税上率先出招。收入分配矛盾的缓解，还是要立足于在个人所得税上寻求突破口。
　    记者：在个人所得税方面，国家税务总局已于6月9日推出了加强高收入者个人所得税征收管理的一系列举措，对此您怎么看？
　    高培勇：在国家税务总局于6月9日推出加强高收入者个人所得税征收管理举措之前，国务院于5月27日刚刚转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》。其中，涉及个人所得税改革的表述颇为审慎———“研究实施个人所得税制度改革”。将这两个方面的情形联系起来，可以看出，围绕个人所得税的收入分配调节，至少在眼下，政府部门摆出的是立足于在既有税制框架内解决问题的姿态。
　    对于个人所得税，政府历来有两个线索上的工作思路：调整税制和加强征管。前者要动现行税制结构，通过个人所得税制度结构的调整，来强化其收入分配的调节功能。后者则立足于在现行税制体系的基础上，通过加强个人所得税的征管和堵漏增收的行动，来提升其收入分配的调节作用。加强高收入者个人所得税征收管理，显然属于后者。这两种选择都有必要，也都重要，且均会取得实效。
　    但问题的复杂之处在于，两种操作并非处于同一层面。相对而言，税制结构的调整是基础性的，加强征管则是建立在这个基础之上的行动。若打比方，税制结构的调整就如同毛坯房的构建，加强征管则系毛坯房的装修。只有毛坯房而没有装修，人们当然无法居住。但毛坯房的结构不好，即便花了再大的代价去搞装修，最终获取的结果，也肯定是有无法弥补的缺陷的。
　    记者：您是说目前仅仅单方面加强税收征管还是不够的？
　    高培勇：是的，还要坚定不移地走综合与分类相结合的个人所得税制度改革之路。这是早在“十五”计划中就已确定并写明的改革目标，是符合历史规律、不容改变的。
　    毋庸赘言，在过去的十几年中，主要是由于税收征管上难以跨越的障碍，我们并没有在这个方向上取得多少实质性进展。我国现实的税收征管机制，仍停留于“间接”征收、“截流”管理的水平。这种情形，显然不适应建立在纳税人个人申报基础上的综合计征的需要。一旦走出既有的从源征税、代扣代缴的个人所得税征管轨道，现实税收征管机制的“底线”便极可能被突破，从而陷税务机关于尴尬境地。
　    正是在这种现实税收征管机制的“瓶颈”制约下，再加上个人所得税纳税人众多、百姓纳税意识淡薄等现实国情因素的考虑，从2001年一路走下来，在长达10年的时间里，综合与分类相结合的个人所得税制度始终在研究层面徘徊。
　    记者：您认为当前应该如何发挥个人所得税在调节收入分配方面的作用？
　    高培勇：牵涉个人所得税的几乎所有的问题或矛盾，都须在综合与分类相结合的个人所得税制度改革框架内求得解决。这几年来，或许是由于看不到征管机制短期出现革命性变化的希望，每当谈到个人所得税由分类制到综合制的改革，便总会有条件不具备的忧虑和相伴而生的躲闪之举。但是，不管怎样，长期躲闪，久拖不决，终归不是万全之策。时至今日，我国收入分配矛盾的解决或者缓解，已经不容我们再拖，且无多少躲闪的余地。在抓紧出台收入分配制度改革方案的大势下，关于个人所得税调整显然不能停留或满足于“装修或再装修”。
　    事实上，环顾一下各大门户网站所发表的围绕加强个人所得税征收管理的反馈意见，就会看到，人们在举手欢迎这些举措的同时，也在不断地发出从根本上调整现行个人所得税制度结构的呼吁。一个突出的例子，沉寂了一段时间的要求提高被误称作起征点的个人所得税费用扣除标准的呼声已经再起。
　    有鉴于此，我的判断是，着力于强化建立在现行分类所得税制基础上的税收监管、加大对高收入者的个人所得税征管力度无疑是必要的，但与此同时，加强征管的举措，应当也必须同未来的作为改革目标的个人所得税综合制相对接。若能以加强个人所得税的征收管理为契机，谋划一场税收征管上的革命性变化并由此破解实行综合与分类相结合的个人所得税制度的重重障碍，从而实现税制与征管的“双管齐下”，那么，我们在当前的行动中所收获的，将是事半功倍之效。
　    换言之，目标定格于实行综合与分类相结合的个人所得税制度，我们现在必须有所行动。
 
 

（来源：中国税务报）