十九大报告提出了建设现代化经济体系的重大举措，其中述及加快完善社会主义市场经济体制时要求深化税制改革。这实际上是赋予了税制改革新的历史使命。我们应站在化解社会主要矛盾的高度去认识、推进税制改革。

　　党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。关于什么是人民日益增长的美好生活需要，十九大报告也做了明确解释，不仅包括对物质文化生活提出了更高要求，而且包括对民主、法治、公平、正义、安全和环境等方面日益增长的要求。直观上，税制是财政收入筹措的制度安排，税制运行结果表现为税收额多少。但深层次分析，税制如何规定纳税人、行业和群体的税负、税基和优惠政策等直接影响私人物品消费状况、市场主体和个人收入主体利益格局、经济运行趋势和社会发展可持续性等。因 此，税制改革往往成为政府推动经济社会大变革的重要手段。当前，我们要站在化解社会主要矛盾的高度去认识、推进税制改革。

　　深化税制改革的背景有重大变化

　　把握税制改革与化解社会主要矛盾的关系，在理论认识层面应搞清楚深化税制改革是在什么背景下推进的。因为背景决定改革方向、改革重点和改革方式。深化税制改革的大背景有三点重大变化。

　　已形成更规范、更稳定的市场经济环境。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制。其后，我国的改革开放扩围提速，特别是加入世界贸易组织之后，市场体系建设全面推开，2000年后形成了多层次资金市场、全球最大的商品市场和劳动力市场以及房地产市场和联通世界的技术市场，同时初步搭建起了要素自由流动、等价交换、消费自主、产权明晰和收入分配效率导向的全国统一市场。这一方面极大地解放了生产力，为高速经济增长创造了坚实制度保障，另一方面带来了收入分配差距拉大、资源过度利用、环境污染不断加重和利益集团多元化利益诉求冲突加大、区域发展差距拉大等问题。当前市场条件下的税制改革的关键是要对冲市场负面效应，重在创造公平的市场竞争环境，并加大收入分配调节力度。

　　经济发展格局大转变。前几轮税制改革都是在经济超高速增长背景下展开的。从2012年起，我国经济增长进入换档期。2012年经济增长率从过去年均9%的水平下调至7.7%，2015年下调至6.9%，2016年为6.7%。与此同时，结构调整进入阵痛期，国家财政为此付出了减收增支代价。此外，一些企业大幅增加研发投入导致当期负债率上升、销售收入下降。在这种背景条件下，中国的产业结构发生了较大转变：2012年~2016年第三产业比重从45.3%升至51.6%，2016年全员劳动生产率比2012年提高30%，2013年~2016年装备制造业和高新技术产业增加值年均增长9.4%和11.3%，超出同期规模以上工业1.9和3.8个百分点，装备制造业和高新技术产业现价增加值占规模以上工业增加值的比重分别为32.9%和12.4%，超出2012年4.7和3个百分点。显然，中国现阶段进入了新一轮结构调整型经济增长期。这种转变使中国2016年国内生产总值达到了74.4万亿元，超出2011年26万亿元，占全球比重高达11%，一般公共预算收入相应达到16万亿元，超出2011年5.6万亿元。显然，新一轮税制改革要应对的是经济大国和财政收支大国面临的问题。具体看，就前者而言是经济增长放缓条件下的就业增长率上升难、企业负债率上升、国际竞争压力逐步加大等，就后者而言是政府债务率上升、财政支出结构调整压力加大、财政收入增长率下调与财政支出需求增长率上升并存、财政资金运行管理难度加大等。进一步说，在经济发展格局大转变的条件下，税制改革的经济目标是稳增长、调结构。

　　社会发展格局大转变。历经近40年的改革开放，我国社会发展格局发生了重大转变。这引发了许多新的需要强力解决的问题。其中至为突出的，是人口总量比1978年增加了4亿并已进入老龄化社会，65岁以上人口占比已超过10%，受过高等教育的人数已过亿，他们有强烈的参政、议政意识，形成了强劲的税收法定压力。我国城镇化率已达57%，城市建设高潮迭起，人口大规模向城市流动，形成了基本公共服务均等化支出和投资性支出巨额需求。社会发展格局的这种重大转变，要求我们调整税收结构、转变税改决策思维方式。比如，人口老龄化势必导致社会保障筹资规模扩张。

　　深化税制改革应注意的几个问题

　　在遵从背景形势变化要求的前提下，围绕化解社会主要矛盾推进深化税制改革应注意如下两方面问题。

　　妥善处理税收稳定增长与保民生之间关系。化解社会主要矛盾的关键举措是加大民生保障力度，做到这点必须确保税收稳定增长。因此，深化税制改革理应形成税收增长与适度增加民生支出并重格局，其中难点是如何实现税收增长。按照税制改革总体设想，我国要调整直接税和间接税比例关系，目标是上调直接税比重以实现税收稳步增长。如何提高直接税比重呢?推进个人所得税改革和房地产税改革是必然选择。但推进这些改革必须找准利益平衡点，不能违背量能课税原则，把税负增量加到弱势群体上。因此，确定个人所得税改革方案时，首先要认清现在的改革是市场经济条件下个人收入分配市场化导致个人支出范围扩大化和价格自主波动背景下的改革。所以，实行综合与分类相结合的计征模式难点之一是，如何确定综合课税部分中的费用扣除额。这一费用扣除额包括综合扣除和专项扣除两类。核定综合扣除不仅应建立与物价联动的调整机制，还应研究与个人可支配收入联动的调整机制。因为个人可支配收入增减趋势决定纳税人支付能力的大小边界。核定专项扣除不仅要选准项目，还应认真分析支出成本变动趋势。比如赡养系数，关键是科学测定抚养人数和抚养成本。换言之，设计费用扣除额制度，核心是要做好计量分析，确定合理的支出标准。只有这样，推出来的税制才可行。推进房地产税改革须把握好“稳”，不能急于求成。我们一定要看到中国的个人住房商品化只有十几年的历史。对个人住房保有课税，至少有三大问题须研究清楚才能制定出可行的方案：一是什么样的房子列入征税范围。中国的个人住房有农民自建房、纯商品房、公房转为商品房、小产权房、保障房转为商品房五大类。不同类别房子的产权性质、业主收入水平和生存保障价值不一样。能否统一划入征税范围必须认真研究。二是什么因素决定税负水平。税负多少合适取决于多种因素约束。现在关键是搞清楚因素的数量。从学理角度看，个人可支配收入水平、住房贷款利率水平、住房价格水平和恩格尔系数水平是必须考虑的四大因素。这些因素的变动趋势分析不透，税负核定难免流于主观判断。三是税政权如何划分。住房保有课税收入理应归地方。因此，现在必须研究清楚赋予地方多大的税政权。要在理论上研究透立法权能不能交给地方?如果不能，那么，究竟放哪些权力。这个问题理不清，开征房地产税反而会引起新的区域利益分布失衡。

　　税制改革如何与财政体制改革相互衔接。发展不平衡的突出表现是区域发展不平衡。财政体制改革是落实区域协调发展战略的重要手段。税制改革与财政体制改革具有天然联动性。下一步财政体制有两大改革需要推进。一是事权和支出责任划分究竟怎么做，二是收入划分。事权分为行政事权和财政事权，应依不同原则进行划分。从理论上看，与人口流动关系紧密且涉及公民基本素质的事应以中央为主进行管理。从公共产品提供便利角度看，地方公共物品应由地方政府提供。支出责任划分调整最为复杂。中国的特点是每一项事权都非一级政府独家拿钱可包办的，其主要原因是人口多。比如义务教育，中国有一亿多在校生，相当于西方一个人口大国，一级政府不可能独立承担支出责任，特别是人口大省在校生上千万，只能是多级政府共同负担。显然，今后主要的基本公共服务应划为共同事权，但难题是如何确定各级政府的支出比例。从公共产品受益范围角度看，中央应在义务教育、社会保障、跨区域环保项目三方面提高支出比重。收入划分改革，既要考虑与支出责任划分对应，还要考虑统一市场的形成、税基流动等因素。目前我们面临两个体系的建设，一是中央税收体系，二是地方政府税收体系。深化税制改革势必形成新的税收结构，这会直接影响上述财政体制改革内容走向。其中至为突出的是中央和地方两个税收体系的建立。如果今后要增加中央的基本公共服务均等化支出，那么，中央税收集中率就有必要提高，这势必要求继续深化所得税改革，慎重调整关税、车购税等税种的税制。如果要提高地方财政自给率，就必须健全地方税体系，势必要推进房地产税制改革、资源税改革和环境税改革等。需要指出，从健全地方税体系出发，考虑推进税制改革的难点并不仅在于地方税收占税收总额比重的核定，更为复杂的是收入区域均衡。比如推出房地产税改革形成的收入，在区域间的分布状况直接影响各地财政自主率水平能否上升。进一步说，设计税制改革方案时，要从税基选择、税率核定、税政权归属等多个角度考虑如何实现收入区域分布相对均衡。只有如此，才能使税制改革与财政体制改革有效衔接起来。

 

　　　（来源：中国税务报）